L’azione lobbistica dell’industria del tabacco per orientare a proprio favore le politiche dell’Unione Europea sul controllo del tabacco è stata analizzata in un articolo dal titolo EU Tobacco Products Directive Revision, pubblicato sul website Tobaccotactics dell’Università di Bath (Regno Unito). Di seguito se ne riportano ampi stralci.

Nel 2001, l’Unione Europea (UE) adottò la direttiva 2001/37/CE, la Direttiva sui prodotti del tabacco (TPD), che regolava la produzione,  presentazione e vendita dei prodotti del tabacco nell’Unione Europea (UE). Un portavoce del Parlamento europeo ha descritto la TPD come “the most lobbied dossier” nella storia delle istituzioni dell’UE. 

Nell’aprile 2014 l’Unione Europea (UE) ha completato la revisione della TPD con la Direttiva 2014/40/UE, che ha abrogato e sostituito la precedente, mirando a ridurre le differenze negli approcci alla regolamentazione del tabacco nei 28 Stati membri dell’UE, stabilendo regole minime per sigarette, sigari, tabacco da pipa, narghilè , sigaretti, tabacco senza fumo (snus), tabacco per rollare sigarette (RYO) e sigarette elettroniche. Tra le nuove disposizioni, il divieto di “aromi caratterizzanti” e le avvertenze grafiche sul 65% delle superfici anteriore e posteriore della confezione.

L’articolo 28 della TPD del 2014 ha stabilito che a maggio 2021 sarebbe stata fatta un’ulteriore revisione per tener conto degli sviluppi del mercato dei nuovi prodotti della nicotina e del tabacco , compresi i prodotti del tabacco riscaldato. 
Questa revisione coincide con il lancio del Piano europeo per combattere il cancro, che fissa l’obiettivo di ridurre il consumo di tabacco nell’UE a meno del 5% entro il 2040, nonché l’impegno a rafforzare significativamente le misure di controllo del tabacco nell’UE.

Contesto della revisione della TPD

L’idea di rafforzare la TPD, lanciata per la prima volta nel 2007, fu formalizzata nel 2009 quando la Commissione europea avviò la revisione della TPD, in risposta ai nuovi prodotti immessi sul mercato, come le sigarette elettroniche, e a nuovi dati scientifici, come le prove che l’informazione sui livelli di catrame e nicotina riportata sulle confezioni dei prodotti del tabacco induce i consumatori a pensare che alcuni i prodotti del tabacco sono meno dannosi di altri. 
Inoltre, nel 2005 l’UE e i suoi Stati membri sono diventati firmatari della Convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) sul controllo del tabacco (FCTC), che mira a ridurre i danni causati dal tabacco e di cui ogni firmatario è legalmente obbligato ad attuare le disposizioni.

Cinque anni di lavoro

La revisione della TPD ha richiesto oltre 5 anni di lavoro, nel corso dei quali, a seguito di un’ampia valutazione d’impatto, la Commissione ha elaborato la proposta legislativa e l’ha presenta al Parlamento (in rappresentanza dei cittadini dell’UE) e al Consiglio d’Europa (in rappresentanza degli Stati membri dell’UE) per la revisione e l’adozione.
In questi cinque anni, hanno fatto notizia diverse polemiche, tra cui un opaco scandalo di lobbying noto come ‘Dalligate’, che, nel 2012, ha costretto il commissario alla Salute John Dalli a dimettersi, un furto con scasso degli uffici delle ONG sul controllo del tabacco in Bruxelles e reiterate voci di interferenza dell’industria del tabacco in tutte e tre le istituzioni dell’UE (la Commissione, il Parlamento e il Consiglio d’Europa). Ciò ha suscitato forti preoccupazioni in merito ai processi, alla trasparenza e all’indipendenza dell’elaborazione delle politiche dell’UE e all’influenza dell’industria del tabacco nella UE.

Le preoccupazioni per l’interferenza dell’industria nell’UE sono riemerse alla luce della revisione della TPD del 2021. L’articolo 5.3 della Convenzione obbliga la Commissione ad agire per limitare l’influenza dell’industria del tabacco nei suoi processi decisionali. Tuttavia, la Commissione ha apportato modifiche limitate alle sue pratiche nel periodo successivo alla revisione della TPD del 2014. I sostenitori del controllo del tabacco hanno chiesto l’adozione di pratiche di trasparenza più rigorose e più proattive per prevenire l’interferenza del settore nel processo di revisione del TPD 2021.

La risposta dell’industria del tabacco alla TPD 2014

Uno studio condotto dall’Università di Bath  ha esaminato la natura e le dimensioni della risposta dell’industria del tabacco alla TPD del 2014, analizzando 581 documenti resi accessibili dalla Commissione e 45 documenti interni dell’industria del tabacco. Lo studio ha dimostrato che l’industria del tabacco ha compiuto enormi sforzi, sostenendo ingenti spese, per modificare e ritardare questa legislazione e si è ritenuta particolarmente minacciata dalle proposte di introdurre il plain packaging (imballaggi semplici), il divieto di esposizione nei punti vendita e il divieto di alcuni ingredienti, come il mentolo. Ad esempio, Philip Morris International (PMI) ha speso milioni di euro in un’elaborata campagna di lobbying, che ha coinvolto più di 160 lobbisti. (Vedi la campagna di lobbying di Philip Morris per indebolire la TPD)
Altre aziende del tabacco sono state ugualmente attive nell’azione di lobby, con un approccio simile a quello adottato per minare la precedente TPD 2001, anche se questa volta con un maggiore uso di terze parti.

Tattica dell’industria per condizionare la Commissione e il Parlamento

1. Inondare il processo di consultazione

L’industria del tabacco iniziò a opporsi attivamente alla TPD già nel 2009, con l’obiettivo di bloccare, in una fase iniziale, le cosiddette “opzioni politiche estreme” come l’imballaggio semplice, il divieto di esposizione nei punti vendita e il divieto di specifici ingredienti.
Un punto importante per l’industria del tabacco per influenzare e ritardare la revisione della TPD fu il processo di consultazione delle parti interessate. Ad esempio, la Commissione condusse una consultazione pubblica alla fine del 2010 ricevendo oltre 85.000 proposte, tanto che la Commissione commentò che “nessuna precedente consultazione pubblica avviata dalla Commissione europea ha mai registrato una partecipazione così significativa”.
L’analisi delle proposte ha mostrato che, oltre a più di 2000 proposte fatte dalle aziende del tabacco, la gran parte delle richieste era da attribuirsi a campagne di mobilitazione guidate dall’industria del tabacco in Polonia e in Italia. Inondare la consultazione è una pratica che sovverte il processo democratico e, nei fatti, ritardò in modo significativo il processo di revisione della TPD.

2. Puntare sui Commissari non sanitari e i loro funzionari

Oltre a utilizzare in modo improprio la consultazione delle parti interessate, l’industria del tabacco ha anche esercitato pressioni sui commissari non sanitari e su altre Direzioni Generali, nel tentativo di spostare il dibattito dalla salute all’economia e di generare l’opposizione alla TPD all’interno della Commissione. Erano prese di mira le Direzioni Generali Imprese, Commercio, Mercato interno e Agricoltura, ma i dati dimostrano che anche i massimi vertici della Commissione (vale a dire il Segretariato generale, il Servizio giuridico, il Presidente Barroso e il suo gabinetto) ebbero ripetuti contatti segreti con l’industria del tabacco durante la revisione della TPD. 
Contrariamente alla prassi della DG SANTE’ che, in linea con l’articolo 5.3 della Convenzione Quadro per il Controllo del Tabacco, verbalizzava le riunioni con l’industria del tabacco e le rendeva pubbliche tramite il sito web, le riunioni tra l’industria del tabacco e altri elementi (non sanitari) della Commissione non erano verbalizzate e rese pubbliche.  

3. Il fenomeno delle porte girevoli

Alcuni dei contatti tra la Commissione e l’industria del tabacco avvennero tramite ex politici dell’UE o funzionari pubblici che erano passati ad impieghi nell’industria del tabacco, come ad esempio Michel Petite che era il capo del servizio giuridico della Commissione prima di diventare consulente di Philip Morris, in uno studio legale di Bruxelles. Come consulente Philip Morris, Petite ebbe diversi scambi relativi alla TPD con il Servizio giuridico della Commissione, il quale giocò un suo ruolo in alcuni dei ritardi e degli annacquamenti della TPD. All’epoca, il Commissario alla Salute Dalli affermò che il servizio giuridico aveva iniziato a sollevare preoccupazioni solo in seguito al coinvolgimento di Petite. 

4. Limitare, in Parlamento, l’influenza della Commissione sanità e puntare su eurodeputati nei partiti politici e nelle commissioni parlamentari non sanitarie

L’industria del tabacco ha esercitato forti pressioni sui membri del Parlamento europeo. Quando la proposta della TPD era ancora in fase di elaborazione presso la Commissione, lobbisti di Philip Morris si rivolsero individualmente a più di un terzo degli eurodeputati (257 su 754). I lobbisti valutarono meticolosamente la posizione di ciascun eurodeputato sulle opzioni politiche della TPD e sulla sensibilità alle argomentazioni a favore del tabacco. Gli eurodeputati furono contattati nei loro collegi elettorali. 
Invece, per avvicinare deputati sensibili al tema della salute, furono impiegate terze parti che spesso nascondevano i loro legami con l’industria del tabacco, ed anche ex deputati reclutati perché avvicinassero i deputati come “vecchi amici”. 
I deputati favorevoli al tabacco furono utilizzati per tentare di isolare deputati influenti nei propri partiti che non sostenevano le posizioni dell’industria del tabacco.
Come aveva fatto per la Commissione, l’industria del tabacco usava argomenti che amplificavano l’importanza del mercato e sminuivano quella della salute pubblica. 
In Parlamento, si tentò senza successo di spingere affinché la Direttiva fosse trattata, assieme alla Commissione Salute che normalmente presiede un dossier come la TPD, anche dalla Commissione per il mercato interno. 
In secondo luogo, si cercò di suscitare l’opposizione delle cinque commissioni parlamentari consultive: la Commissione per il Commercio Internazionale, quella per il Mercato Interno, i Servizi Legali, l’Agricoltura e la Ricerca Industriale ed Energia. Uno dei messaggi chiave dell’industria del tabacco nei confronti dei Parlamentari europei fu il presunto effetto di “ricaduta” che la TPD avrebbe potuto avere su altri prodotti, ad esempio sull’alcool o sugli alimenti troppo calorici o grassi. 

4. Strategia a livello nazionale: creare minoranze di blocco

La Philip Morris ha anche esercitato la sua influenza a livello nazionale, tramite il comitato di regolamentazione della TPD, un comitato che si riuniva due volte l’anno per discutere i progressi della revisione della TPD e comprendeva i Ministeri della Salute di tutti gli Stati membri dell’UE e la DG SANTE’. Ad esempio, la Philip Morris aveva coltivato un rapporto amichevole con il Dipartimento della Salute olandese e nel marzo 2010 aveva ospitato funzionari sanitari presso la propria fabbrica in Olanda. Successivamente inviò al Dipartimento un contributo di critica alla relazione sulla valutazione d’impatto della TPD e alla brevità della consultazione. La corrispondenza via e-mail rivela che il Dipartimento aveva promesso di incorporare il contributo di Philip Morris nella risposta del governo olandese alla relazione sulla valutazione d’impatto.

Altre istituzioni che l’industria del tabacco ha cercato di agganciare per influenzare il processo di revisione della TPD sono stati i parlamenti nazionali e il Consiglio d’Europa. 
I parlamenti nazionali hanno il potere di esaminare una proposta legislativa della Commissione per garantire che soddisfi il principio di sussidiarietà dell’UE. Sebbene senza successo, Philip Morris elaborò un piano per incoraggiare pareri negativi da parte dei parlamenti nazionali, in numero sufficiente a far scattare il cosiddetto “cartellino giallo”, nel qual caso la Commissione è tenuta a riformulare la sua proposta.

L’industria del tabacco ha anche cercato di esercitare la sua influenza attraverso il Consiglio d’Europa, co-legislatore dell’UE insieme al Parlamento europeo. Il 21 giugno 2013 il Consiglio ha votato la proposta di TPD della Commissione. Gli Stati membri dell’Europa occidentale erano favorevoli a normative più rigorose sul tabacco, mentre gli Stati membri centrali e orientali hanno espresso preoccupazione per l’impatto del TPD sui posti di lavoro nell’industria del tabacco. Ciò è coerente con il documento di Philip Morris che mostra come l’azienda ha cercato di mobilitare una minoranza di blocco nel Consiglio inquadrando il dibattito sotto il profilo dell’occupazione.
Uno degli Stati membri che espresse la sua preoccupazione fu la Polonia, che criticò la valutazione d’impatto della TPD per aver dato troppo peso all’impatto sulla salute e non abbastanza all’impatto sull’industria del tabacco e sulla competitività dell’industria europea del tabacco sui mercati internazionali. I media polacchi avevano rivelato alcuni mesi prima come l’industria del tabacco avesse attivamente esercitato pressioni sul Primo Ministro polacco nel dicembre 2012 affinché si opponesse alla TPD. 

Alla fine il Consiglio raggiunse un accordo di compromesso che stemperò leggermente la proposta della Commissione. Bulgaria, Repubblica ceca, Polonia e Romania non erano d’accordo, ma l’opposizione di questi Stati membri non fu sufficiente a bloccare l’accordo.

L’interferenza dell’industria del tabacco nella revisione del TPD del 2014 ha avuto successo?

I tentativi dell’industria del tabacco di modificare e ritardare il TPD hanno avuto successo su entrambi i fronti, tuttavia, la direttiva, sebbene in qualche modo indebolita, alla fine è stata emanata con successo.

Ritardi

La TPD ha subito un ritardo di tre anni, il che ha quasi messo a repentaglio la sua adozione, poiché la proposta doveva essere adottata prima delle elezioni europee del maggio 2014. Il ritardo è stato causato, In primo luogo, dalla manipolazione della consultazione pubblica. In secondo luogo, sono intervenuti il Segretario generale, il Capo del Servizio giuridico e , infine, il Presidente Barroso e il suo gabinetto, nell’ambito della Consultazione interservizi della Commissione, una consultazione interna con le Direzioni Generali interessate dalla proposta. Si tratta di una consultazione cruciale nella prassi legiferativa Europea che è stato ritardato tre volte: 

• Una prima volta, la Consultazione fu rinviata nel luglio 2012 perché, secondo il Segretario generale e il capo del servizio giuridico, nella valutazione d’impatto, vi erano problemi sostanziali che richiedevano ulteriore attenzione e che c’erano preoccupazioni riguardo alla base giuridica della proposta.
• Una seconda volta, la Consultazione fu rinviata nel settembre 2012 dal Segretario generale e dal capo del gabinetto di Barroso per evitare controversie in vista della riunione del Consiglio europeo di ottobre.
• Una terza volta, il Presidente Barroso rinviò la Consultazione  fino all’insediamento di un nuovo Commissario per la Salute, dopo le dimissioni forzate del Commissario alla Salute John Dalli.

Inoltre, in Parlamento, la votazione in plenaria fu ritardata di un mese tra voci di interferenza dell’industria. Dopo la votazione in seno alla commissione sanitaria del 10 luglio 2013, si sarebbe dovuto votare in plenaria il 10 settembre 2013. Meno di una settimana prima della scadenza del voto, il Partito popolare europeo, il più grande partito politico al Parlamento europeo, sul cui sostegno Philip Morris aveva fatto molto affidamento, chiese un rinvio del voto, sostenuto da altri due gruppi politici. Furono fornite diverse giustificazioni per il rinvio: gli eurodeputati non avrebbero avuto abbastanza tempo per leggere la relazione, la TPD rivista non avrebbe tenuto sufficientemente conto delle opinioni di altre commissioni parlamentari, molti eurodeputati tedeschi sarebbero stati assenti perché in attesa di elezioni federali il 22 settembre 2012. La relatrice del TPD, l’eurodeputata Linda McAvan, condannò fermamente il ritardo, affermando che “tutte le procedure di votazione corrette sono state rispettate e il calendario era in vigore da gennaio, quindi la mossa è deludente”.  La votazione posticipata ebbe luogo l’8 ottobre 2013, quando fu conferito a McAvan il mandato di portare avanti il ​​TPD e avviare i negoziati con il Consiglio.

Indebolire le misure della TPD

L’intervento del Segretariato generale e del Servizio giuridico portò all’eliminazione delle due disposizioni che preoccupavano maggiormente l’industria del tabacco: l’imballaggio semplice e il divieto di esposizione nei punti vendita.
La proposta della Commissione è stata successivamente leggermente annacquata in Parlamento e in Consiglio. Ciò è coerente con i risultati di uno studio condotto dall’Università di Oxford che ha intrapreso un’analisi del testo e ha documentato che, durante l’iter legislativo, le disposizioni della TPD hanno deviato in modo significativo verso la posizione dell’industria del tabacco. 

Impatto del Dalligate

Le prove presentate nello studio Bath suggeriscono che l’affare Dalligate ha cambiato il panorama politico e si è ritorto contro l’industria del tabacco. Le ONG e i media hanno cominciato a sollevare seri interrogativi sulla trasparenza dell’elaborazione delle politiche dell’UE e sull’influenza dell’industria del tabacco sulla Commissione. Le DG precedentemente disponibili sono diventate, almeno temporaneamente, meno inclini a impegnarsi con l’industria del tabacco. In Parlamento, la partenza di Dalli e la messa in luce dell’interferenza dell’industria del tabacco avevano spinto tutti i partiti verso il sostegno alla ​​TPD. Il Partito popolare europeo decise di non nominare un proprio candidato come relatore della TPD. Invece, Linda McAvan dei socialdemocratici fu nominata relatrice, una scelta che Philip Morris definì “ostile”. Allo stesso modo, fallì il piano di Philip Morris di far individuare la Commissione per il Mercato Interno come commissione referente assieme a quella sulla Salute. Come ha ricordato un eurodeputato “abbiamo intuito che la tattica successiva sarebbe stata quella di proporre la commissione per l’ambiente…, ma è stato davvero un fallimento … sarebbe stato un altro scandalo … con quello, si sono sparati sui piedi“.

Sfide legali

Il TPD è stato impugnato presso la Corte di giustizia europea (ECJ) da diverse parti. (Vedi TPD: Sfide legali)

Fonte

University of Bath. Tobaccotactics EU Tobacco Products Directive Revision

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